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面向中国空间治理现代化的科技强国适应策略

发布时间:2020-06-04 09:28:23  |  来源:中国网·中国发展门户网  |  编辑:樊杰  |  责任编辑:杨霄霄
关键词:空间治理,可持续性,人地耦合,国土空间规划,统一地理学

中国网/中国发展门户网讯 全球变化和全球化在深刻地改变着大家生存和发展的地球,人类如何适应自然环境的变化?人类社会如何应对经济全球化新趋势?变革和健全新的全球治理体系已不仅仅是政治家关心的命题,而是逐渐成为在人类命运共同体发育、成长中各国科学家面临的共同问题。特别是这次新冠肺炎疫情给全球带来的灾难,不同政治制度、自然地理环境和学问背景与发展模式的国家应对策略有所不同,付出的生命代价存在显著差异。随着各种应对策略延伸到灾后适应的阶段,其产生的经济恢复力、社会信任感乃至重新审视人与自然的关系都将产生国别差异、地区差异,从中对人的环境伦理和发展价值观、经济效益乃至核心竞争力、政治体制优势和治理水平等都将出现不同程度的重构。这将对各国和各地区未来生存和发展的科技创新能力、自然环境基础、人力资源和社会财富等产生链条式影响,因此必将给科技强国提出一系列新的命题。其中,嵌入地域空间的差异化治理体系如何快速、高效、精准地适应全球变化和各国国情,无疑是具有高度复杂性的综合课题,由此关联的也必将是综合性的科学难题。破解这一难题的进度,在很大程度上决定着全球各国发展的综合竞争力的重新排序。因此,面向中国空间治理现代化的科技强国适应策略,是具有国家重大战略意义的,也是有着重要科学价值的。 

空间治理科技需求与科技支撑“短板”问题

按照全球治理委员会(Commission on Global Governance)对“治理”的阐释,治理是个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和,这一表述在现代公共管理领域具有很强的代表性和权威性。根据我国的体制特征和空间作为治理对象的要求,空间治理的行为主体是政府,即空间治理是政府为实现空间布局合理化、空间结构有序化,以期提升国土空间品相、效能和竞争力而实施的体制机制和运用的政策工具的过程。

在以往我国经济社会发展中,空间治理没有得到重视。计划经济时期,我国在经济社会发展中侧重经济部门、行业和产品的综合平衡关系;改革开放以来,很长一段时间,我国采取牺牲国土空间资源与环境来换取经济发展的主导模式,因此带来的空间失衡成为我国经济社会发展的突出问题,也成为未来高质量发展要解决的重要问题。与此相关,空间治理能力相对落后也就成为我国治理能力和治理体系现代化的突出“短板”。当前,党中央确定生态文明建设的目标是建成美丽中国,而美丽中国的载体是国土空间。因此,无论是目标导向,或是问题导向,实现空间治理能力现代化的进程表决定我国全面实现现代化的进程表。即使是着眼于空间治理的各类主体,增强科技支撑能力和应用程度,都将是空间治理现代化的必由之路。

重大现实需求对科技的强依赖性及科技“短板”

在我国现代化建设的历程中,很长一段时间决策与科学的结合,特别是决策对科学的依赖性一直被诟病。缺乏科学论证、轻视科学规律、科学工编辑不能深入和实质性介入决策过程是导致我国很多重大决策失误的根本原因之一。

但?2008?年汶川特大地震的灾后重建过程却完全不同——以基础评价支撑重建规划、以重建规划引导重建工作,全方位和全链条地展示出中国特色社会主义制度优势。汶川特大地震灾害发生后,政府面临诸如“就地重建还是选址迁建”“灾后重建选址和建设合理规模”等一系列重大决策问题,最终决策的全过程充分依赖科学研究和论证。在当时复杂的全球环境中,汶川重建之所以没有招致国外非议,其根本原因之一就是决策过程和决策方案的科学性。这包括:用遥感等现代技术尽可能准确刻画灾损情况,开展重建资源环境承载能力评价工作,重建规划直接采纳科学论证获得的重建功能分区方案,重建工程特别是村镇建设遵循规划家的蓝图,以及健全包括自然环境修复和心理援助等全系列的地震灾后重建体系等。汶川重建不仅受到国际社会普遍好评,也为我国而后应对重大灾害树立了标尺。更重要的是,由此确定的资源环境承载能力评价成为我国可持续发展决策的基础工作,进而延伸到生态文明建设事项对科学研究和论证的依赖,从而对我国治理体系现代化产生了重大影响。

在党中央、国务院部署汶川重建规划和重建工作中,作为重建规划基础依据的“汶川重建资源环境承载能力评价”由中国科学院牵头开展。当国家将重大需求直接作为工作和责任落实到科学工编辑身上时,科技支撑能力与满足国家重大需求间的差距便成为突出问题,而该问题也是科技强国建设中的突出“短板”之一。汶川重建资源环境承载力评价中显现出很多问题,应在讨论空间治理现代化的科技强国适应策略中予以重视。

科学认知人居环境和科学规划人类活动空间的基础数据严重不足。我国西部地区大量空间数据缺失,甚至部分乡镇的行政区划界线无矢量化数据;许多与人类活动开发、利用自然关系重大的基础数据薄弱,如工程地质图和水文地质图在山区精度过低;社会经济统计数据和自然数据多为“两张皮”,诸如人口数量等人类活动空间分布数据与滑坡泥石流胁迫区的自然灾害风险性数据在空间上无法耦合。

对基本过程和不确定性的数值模拟和物理模拟等技术方法严重欠缺。灾后重建选址包括临时安置区和长久安置区的选址,而长久安置区又有在灾区内选址和灾区外选址?2?种途径。其中,灾区内不确定因素对选址影响很大,如堰塞湖风险及次生灾害风险。当投资能力达到一定规模且迁移意愿不断变化的条件下,实现重建目标约束下的空间配置就成为一个附在动态系统的优化问题。在应对突发重大安全事件时,无论是整体的数值模拟还是对不确定因素的物理模拟基本都是空白。例如,即使是利用现代遥感技术,在植被灾损和建筑物灾损未发生明显位移和变形的情况下,现代遥感技术采集的数据与实地校验获得的真实数据也存在很大的误差。

在强依赖过程中的科技短板的误导作用

在当时的条件下,尽管科技对汶川重建的重大需求支撑能力存在着明显的“短板”,但依然发挥了不可替代的作用,并由此助推了生态文明建设特别是空间治理体系现代化对科技支撑的强依赖。近年来中央发布的若干文件,如《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》(中发〔2017〕27?号)、《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》(厅字〔2017〕25?号)、《省级空间规划试点方案》(厅字〔2016〕51?号)等,其中大量的段落是对科技方法应用的阐述。可以说,中央在宏观和战略领域的决策与管理中,生态文明建设特别是国土空间开发保护制度的形成对科技支撑的依赖程度前所未有;反过来,实现美丽中国的目标必须走科技强国的道路,因为国土空间是美丽中国的建设载体,离开科技支撑的美丽中国建设必然是虚无缥缈的。

尽快弥补科技“短板”是实现科技强国战略亟待解决的问题,特别是在因科技“短板”对国家重大决策和战略行动产生严重误导的领域,更是科技强国必须着力解决的问题。主体功能区是优化国土空间格局的重要战略和基础性制度,主体功能区战略和制度的实现和精确落地建立在生态安全、粮食安全、城市化?3?类地域功能确定的基础上。2019?年?11月,中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的引导意见》,我国当前实施“三条控制线”——生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界的管制措施具有重要意义,并已成为国土空间规划的核心要素和强制内容,这是优化国土空间开发保护格局的系统性、政策性、可操作性的制度设计。

其中,生态保护红线划定的目的是留足维系地球自然生态系统健康、安全和可持续过程的必要空间,制度管理的指向和着力点是禁止人类活动干扰。例如,森林生态系统因具有很强的固碳、水源涵养等功能而重要性突出,被划为“红线”;土壤因盐渍化程度达到峰值而被归类为农田生态系统脆弱性突出,被划为“红线”。在生态保护红线的具体划定过程中也暴露出一些问题,虽然前期充分依赖生态学的原理方法和专业技术队伍,但从技术规程发布到各省份生态保护红线划定方案论证等?2?轮全国大规模实践,都没有取得令人满意的效果。究其原因,就是生态学理论方法偏重于或局限在生态系统的脆弱性、重要性评价方面,而忽视了人类活动可干扰性的认知。

生态保护红线政策的着力点是制定未来对人类活动管理的要求,包括人类活动能否扰动及以什么强度和方式扰动生态系统为管理重点。这种生态保护红线的划定方法目的在于突出脆弱性与重要性分级,但实质上却从划分理念与方法上产生了与应用需求目标的严重错位。人类活动类型是多样的,作用自然的强度和方式是多样的,自然生态系统对人类活动的承载能力和适宜性也是不同的。例如:盐渍化土壤用作工业建设用地是可行的;如果森林生态系统不存在水源涵养和重要生物保护地功能,也可承载合理利用方式与强度下的人类活动;即使是极端脆弱的高寒草原生态系统,符合草畜平衡要求的放牧恰恰有助于其生态系统健康。

生态学理论和方法如何适应人与自然共建的生态系统,以及合理确定自然生态系统平衡中人类可持续发展的生态位,是避免科技支撑在需求强依赖性中产生误导必须解决的问题。事实上,强调生物多样性的保护也是如此。当把人也纳入生态多样性系统中,在生物多样性过程中是否病毒、有害细菌也趋于多样性?相应地,人的暴露性是否提升?健康风险是否增大?如果简单地在人类活动密集空间中突出生物多样性,是否会加剧人与自然的冲突、导致人与自然相互作用的负边际效应增加?如果这些问题不解决就去推进城市的生态化等,容易造成生态安全隐患。事实上,在人类发展史上,当人类将自然空间改造为城市化空间时,就是最大程度或者说是过分规避自然空间对人类可能造成的负面影响。现在生态化城市应要求“控制”下的生物多样性、“优化”下的生态系统多样性,以实现正效应最大化。但是,这方面的理论和方法都是欠缺的,难以满足空间治理的科技需求。

划定生态红线的案例给大家的启示是,在空间治理和生态文明建设领域,科技支撑科技强国战略的最大“短板”——产生误导作用,就是以自然科学为主体的科技支撑体系中没有把“人”有机地纳入其中,反之亦然。我国现行的学科分类体系中,对“自然”科学和“社会”科学的清晰界定及其发展策略,也无法满足当今和未来面临得越来越复杂的生态文明与可持续发展问题。

科技强国建设中的科技“缺位、错位、越位”问题

长期以来,科技在富国与强国战略中的“缺位”,导致我国在改革开放以来经济高速增长历时?40?年还未能够实现向科技驱动型发展方式的转变,而新兴的工业化国家通常经历高速增长后?20?年便开始实施转型,这成为我国至今经济发展质量不高、产业竞争能力不强的关键因素。党的十八大以来,在生态文明建设等领域开始形成决策对科学的强依赖,生态文明的一系列重大改革,包括自然资源资产负债表、资源环境承载能力监测预警机制、绿色国民经济核算体系与生态补偿、主体功能区制度和国土空间规划体系、生态环境保护督查等,无一不是以科学研究为基础、以科研工作为支撑、以科研成果为保障的。可以说,在我国宏观决策和战略部署层面,科技强国战略在生态文明建设和空间治理能力提升过程中得以率先、全面、系统地贯彻实施。

除了以上讨论的科技支撑能力同国家重大需求有差距等“缺位”问题,以及因科技支撑能力的“短板”导致对国家重大战略实施的误导等“错位”问题之外,还存在科技强国建设中科技定位出现的“越位”现象。我国以往的决策管理过程,通常存在“轻前期充分研究、重行政决策、轻实施过程监督管理”的现象。其中,实施管理和决策修订是科学决策和行动的重要保障。在生态文明建设中,为了使区域政策能够结合各地发展的实际情况并及时调整优化,政府必须建立监督、评估和调整的机制。通过调研资源环境承载能力是否超载,来评估不同地区可持续发展的状态并解析超载的成因,从而进行区域政策的调整,这已成为一项重要的制度。在这个过程中,科学家建立指标体系和评估模型,逐步完善监测数据采集网络,开展试点并对全国进行试评价,取得了良好进展?。但需要注意的是,这个过程中出现?2?种倾向:一种倾向是“缺位”判断的延续,科学工编辑认为我国政府决策管理不会真用科学评估的结果;而随着政府对评估成果运用力度提升,又出现另一种认识倾向,科学工编辑认为政府决策管理就应当完全按照科学评估结果实行,不按照评估结果实行就是不科学,这是科技支撑在决策管理过程中的“越位”表现。科学工编辑进行的评估是依托有限专业领域、考虑有限因素,并且目标和约束条件设定在有限范畴内的。毫无疑问,评估越复杂,其在决策应用中的贡献率将越大;但相较于评估结果,决策过程在涉及领域、考虑因素、目标选取方面的考虑更为复杂和综合。因此,决策管理对科技成果的充分应用是强国之路,但绝不应该对科技成果进行照搬。而科技强国努力的方向,则应是更加逼近决策管理需求,尽可能发挥出最大的科技支撑效益。 

空间治理现代化的科技响应和支撑难点

生态文明建设是中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要抓手;空间治理现代化则是生态文明建设的重要制度保障,也是全面建设社会主义现代化国家的目标内容和途径举措的重要组成部分。因此,空间治理现代化无疑是科技强国战略实施的重点领域。研究表明,生态文明建设和空间治理现代化的?2?个决定性过程是法制化和科学化。党的十八大以来,科技强国战略已经在生态文明建设和空间治理现代化领域得到全面实施,由此体现出相关决策管理对科技支撑的强依赖性特征。生态文明建设和空间治理现代化的决策需求是强劲、迫切、不断增长的。因此,应采用目标导向和问题导向结合的方式,建立空间治理现代化科技需求分析框架,辨析科技支撑的难点问题,这是合理选择面向中国空间治理现代化的科技强国适应策略的有效途径。

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